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01

背景


1、国家“互联网+政务服务”

2017年国务院发布《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，（官方链接：http://dwz.date/dcTA），按照个人和企业办事需求，群众“点餐”与政府“端菜”相结合，将政务服务事项办事指南要素和审查工作细则流程相融合，删繁化简，去重除冗，减条件、减材料、减环节，实现政务服务精准供给，让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”。

2、各省市推出相关举措

为响应国家号召，各省市也相继发布相关文件，比如：

浙江省《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》浙政发〔2017〕6号

上海市《2020年上海市深化“一网通办”改革工作要点》沪委办（2020）12号

广东省《广东省人民政府办公厅关于依托“数字政府”一体化在线政务服务平台便利企业群众办事减少跑动的通知》粤办涵（2020）11号。


从与地方政府的交流来看，也提出了很多概念，比如江苏“不见面办事”、山东“一次办好”、贵州 “服务到家（上门办）”等等。这么多口号的背后，一方面反映的是政府服务在发生大的竞赛和创新追求，另一方面也反映了政务服务背后，是数据资源的共享和大数据融合。

3、业务与数据间的“最后一公里

从上面看出,无论从国家层面还是地方层面都在积极构建“互联网+政务服务”平台开展网上办事，也取得了一定成效。从实践来看，要想真正实现“办事材料减负”，如何解决上层业务需求和底层大体量、多来源、多结构的数据无缝对接是关键，即业务与数据间的“最后一公里”挑战。

接下来我将会以“减材料”为切入点，谈谈如何从“业务需求梳理”到“数据需求梳理”再到最后“共享应用”。

02

业务需求梳理

1、“减材料”的途径

在办理政府服务事项时，如何减少个人和企业反复递交材料，我们首先对“减材料”途径做了分析，发现：

1）立法层面

目前我们政府办事大多数提交的材料都来自于国家法律、地方法律、行政法规的规定, 法律规定办理某服务事项是需要某材料的，那么必须满足申请材料齐全、符合法定形式才可完成办理。虽然从法律层面是自上而下取消办事材料最有效最直接的途径, 但实施起来相对比较困难。

2）职责层面

优化政府职能，推进机构职能优化流程再造。比如2015年国务院首次提出“放管服”改革，2018年公安部施行深化治安管理“放管服”改革措施，通过减轻企业经济负担、减免企业办事证明材料、建立企业内部安全随访制，进一步方便企业群众办事创业。

3）流程操作层面

政府机关根据精简办事材料、优化办事流程、压缩办事时限等目标；运用信息化手段为服务群众,解决群众办事难题。比如：通过电脑、自助机、APP等多种智能终端获取信息，满足市民个性化需求，提供随时随地的便捷服务，并采用大数据技术，进一步为市民提供主动性、智能型服务。

这次主要分享在“流程操作层面”上，如何以数据共享为手段来达到政府办事“减材料”。

2、梳理难点

从各部门的“减材料”需求来看，目前减负的难点在于各部门业务不同,梳理内容不统一，难以形成标准化的需求清单、责任清单。如果要做到需求清单化、责任清单化、数据标准化，需明确法律规定办什么事情需要哪个部门的哪种材料。

比如某委办局提供的“减材料”清单如下图：

1）材料名称模糊,不规范，没有写明需要哪种标准材料。
2）材料核发部门多个,且没按照标准化部门名称填写。
3）计划减材料方式不明确，是减还是不减，如果要减是通过数据核验还是电子证照核验等等。



3、梳理方法

1、明确需求原则

如何解决群众办事难点、赌点、痛点，材料需求清单的提出需符合以下几个原则：

便民原则。以群众满意为目标，以解决企业需求为重点，在法定范围内，压缩申请材料，积极推行“网上办”“马上办”“就近办”，用最短的时间、最快的速度，把服务企业和群众的事项办理好。

法治原则。运用法治思维和法治方式推进服务事项“减材料”，法定程序没有要求必须要提交的资料,全部免提交；法定程序要求必须提交的审批事项资料，通过现代化信息手段可以合法实现的，也应做到免提交办理。

共享原则。推进政府部门内部、部门之间审批数据大融合，按照“共享为原则、不共享为例外”的要求，实行信息无条件归集、政府部门有条件使用，实现上下级、同级部门审批信息数据互通共享。

高效原则。建议“重点先行”，先从高频、常办、关注度高的服务事项入手，或者基于主题服务所涉及到的服务事项入手，全面梳理常见、常用的材料清单，提高集中度、增强准确度，在重点领域、关键环节、常用事项上突出体现“减材料”优势。

2、明确需求基本要素

需求方信息（谁要）


1)使用单位名称
2)需求提出人
3)提出人联系信息

需求合理性描述（为什么要）


1)需求相关行政依据
2)数据使用场景和用途描述

数据提供方（找谁要）


1）责任部门名称

数据需求范围（要什么）


1）需求数据的详细信息

数据使用方式（怎么用）



1）数据核验：需求部门对其他部门请求共享数据用于表单中客户端和服务器端校验。
2）电子证照核验：需求部门对其他部门请求共享电子证照数据，用于业务办理中对电子证照的核验。

3、制定标准化清单

1）部门名称标准化

根据需求部门提供的信息，按照标准化的部门名称一一匹配，有利于权责划分。如下图：


 
2）材料名称标准化

各部门提供的材料名称比较混乱,部分材料名称不明确,需经过沟通后统一标准化名称。如下图：
 


3）使用方式标准化

需明确哪些材料不减,哪些材料可以取消,哪些材料可以减并且确定据共享的使用方式。如下图：
 


4、收集材料样例

需求部门提供每条业务需求的材料样例，可进一步明确需求数据的详细信息,包含的字段和样例数据，对归集数据资源有参考价值。同时根据材料样例分类，给出不同的处理方式,并根据委办局给出的对应逻辑进行融合治理，形成与材料对应的数据表。根据委办局需要，提供数据或者pdf接口。

如：档案机读材料，从图片上可看出数据字段需包含企业名称、统一社会信用代码、注册号、住所、法定代表人、注册资本、公司类型等等。
 


4、标准化需求清单

根据上面的梳理方法最后形成标准化需求清单，主要包含需求单位名称、应用场景、事项类别、事项名称、情形名称、材料名称、数据字段、材料来源、责任单位名称、使用方式等，同时责任单位也收到了关于本部门的材料责任清单。
在政府部门内部强调的是共享共用。先把政府部门内部及部门之间的数据共享工作做起来,各级政府都以数据应用为导向,需要什么数据就共享什么数据。如：市药品监管局有“药品GMP证书”相关材料，按照“共享原则”应当在政府部门间共享该数据。
 



03

数据需求梳理


1、按需编目

数据的打通是“减材料”核心环节，我们如何把对业务的需求变成对数据的需求呢？如何通过资源目录“定义”材料呢？

资源目录梳理，相当于摸清楚政府各单位的数据家底，什么部门有什么数据。虽然目前各省市对政务信息资源进行了梳理，也编制了资源目录并进行相应的管理，但是该方法不能从政府部门自身工作权责和业务需求角度出发对资源进行管理，梳理后的目录与业务贴合不够紧密，所以通常我们会从需求侧梳理（需求事项-需求材料-数据清单（材料样例））。比如“最多跑一次改革”中为办事服务事项需要哪些数据来“减材料”,在此基础上开展资源目录的梳理，根据我们上面梳理出的材料需求清单，可以督促责任部门编制本部门的材料资源目录。



2、资源目录信息

对目录进行管理，明确基础信息、目录信息项、共享方式、开放类型等元数据,提供目录的生成、注册、查询及维护等功能，以利于跨部门、跨层级以及部门内部进行信息共享的索引。

1）目录基础元数据

目录基础元数据是描述信息资源特征所必须的数据元，主要包含资源标识号、资源名称、资源类型、提供单位、所属系统、更新周期等内容。

资源标识号：由前段码和后段码两部分组成，构成了一个完整、唯一的资源标识号，该标识号在资源目录的生命周期内保持不变，如：AA7000/000001。

资源名称：缩略描述信息资源内容的标题，如：居住证信息。

资源类型：库表类型、文件类型、服务接口类型等。

提供单位：提供政务信息资源的单位名称。

共享类型：有条件共享、无条件共享、不共享等。

信息项：资源包含的数据项信息。

所属系统：描述该信息资源内容来自哪个业务系统。

更新周期：该资源更新的周期，如：即时、每天、每周、每月、季度、年度等。


2）信息项元数据

信息项标识：资源标识号编码+四位数字，按顺递增，具有唯一性，比如：AA7000/0000010001，AA7000/0000010002等。

信息项名称：描述信息项内容的文字，如：姓名、身份证号、户籍地址等。

信息项类型：该信息项的数据类型，如：字符型、数值型、日期型等。


3）共享属性

有条件共享（应注明共享条件和共享范围）

无条件共享（可不做条件说明）

不共享（需要说明不共享的原因及法律法规依据）


4）开放属性

有条件公开（应注明开放条件和开放范围）

无条件公开（可不做条件说明）

不公开（需说明不开放的原因）


5）安全分级分类

1级：数据泄露后无危害

2级：数据泄露后无危害，仅对特定公众和群体有益，且可能对其他公众和群体产生不利影响

3级：数据泄露后会对个人、企业、其他组织或国家机关正常运作造成轻微损害

4级：数据泄露后会对个人人身安全、企业正常运作或国家机关正常运作造成损害


3、资源目录分类

资源目录结构通过树状的目录结构，展示信息资源之间的相互关系，通过对资源目录分类可以为用户提供多种快捷检索途径。信息资源目录主要可以按照部门目录、基础目录、主题目录、服务事项等进行管理分类，其中：

1）按部门目录分类

国家、市级、区县、国资国企、社会组织等进行分类。

2）按基础目录分类

自然人信息：身份、置业、婚育、出生、死亡、就业社保、退休养老等。
法人单位信息：法人基础信息、注册登记信息、变更信息、注销信息、税务信息等。
空间地理信息：地名地址、建筑房屋、地下管线、规划土地、网格部件、基础地理等。
电子证照信息：自然人证照、法人证照。

3）按主题目录分类

健康保障、社保保障、安全生产、信息体系、城乡建设、生态环保、社区治理等进行分类。

4）按服务事项分类

行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督、其他行政权力和公共服务事项等进行分类。

4、资源目录发布

责任部门数据管理员按照数据接入技术规范,将相关数据推送至本部门的前置区,约定的方式与频率，执行数据采集接入，存储至大数据湖区域。并将该数据与资源目录进行挂接,建立资源和数据间的对应关系。部门管理员对已生成目录信息进行审核发布，包括对目录基本信息、目录信息项、目录共享和开放条件等审核发布，形成可查询显示的目录内容和访问地址。


04

共享应用



我们对上面整个流程做了整理,从需求方提出业务需求到最后通过数据共享达到“减材料”的目标，这中间实现过程其实需要多方协调和配合，所以各部门要明确分工和职责，建立围绕业务需求（减材料）、数据资源目录为核心的数据共享机制，实现各相关部门间的共享交换，统一部门间信息共享交换标准，建立健全信息共享对账机制，确保数据及时、准确、完整，实现数据共享和材料复用。

关于作者：吴澜，数据治理工程师，长期致力于政务大数据的设计和实践，拥有较丰富的政府行业项目管理、数据治理和实施经验，从事过上海市大数据中心项目建设，参与该项目需求调研、应用场景分析、平台建设及项目验收全过程。


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